Im Jahre 1982 wurde, nach Debatten, die fast ein Jahrzehnt lang dauerten, die „United Nations Convention on the Law of the Sea” (UNCLOS) beschlossen und trat in Kraft. Auf Grund dieser Vereinbarung wurde seitdem ein großer Teil der „Hohen See”, also der Meere fern aller Küsten, aufgeteilt und Nationen und Staaten zugewiesen in Form von „Exklusiven Wirtschaftszonen” (EEZ), in denen diese Staaten dann spezielle Rechte ausüben können, von denen das wichtigste ein Quasi-Eigentumsrecht an den dort befindlichen Fischvorräten und an allen offshore vorkommenden Bodenschätzen ist. Nicht beeinträchtigt von dieser „Privatisierungsaktion” im intrenationalen Ausmaß ist der Schiffsverkehr, der weiterhin unbegrenzt sein soll, mit Ausnahme der bereits gültigen nationalen Küstengebiete. Diese EEZ können sich um bis zu 650 km jenseits der bisher schon geschützten „territorialen Gewässer” erstrecken, womit sich praktisch die territoriale Ausdehnung eines Landes um diese Distanz vergrößert. Es war eine drastische Veränderung, durch die die „Hohe See” stark schrumpfte und bestimmte Länder das Glück hatten, wichtige Seegebiete vor ihrer Küste oder weit entfernte Inseln in ihren Besitz bringen zu können, was vor allem früheren imperialen Mächten wie Frankreich und England zugute kam, die so aus ihren Kolonialreichen abgelegene Inseln über die Zeit der Dekolonisation hinweg retten konnten.

UNCLOS wurde nicht auf einmal eingeführt und überall angewendet, sondern wurde beispielsweise erst 1996 von Japan anerkannt und ist bis 2011 erst von 162 Ländern ratifiziert worden. Das ursprüngliche Ziel der Vereinbarung war nämlich der Schutz des Lebens in den Meeren vor der ungehinderten Ausbeutung durch industrialisierten Fischfang. Außerdem sollte es ein Forum bieten für die friedliche Regelung von Grenzstreitigkeiten und Differenzen um Bodenschätze und ihre Ausbeutung.

Erst später, als der naturkonservatorische Aspekt ganz in den Hintergrund trat, wurde deutlich, welchen Umbruch man damit ausgelöst hatte. Die Vereinbarung gab mit einem Mal den am Meer liegenden Staaten die Verfügung über 38 Mio. sm2 frei, das heißt über 87 Prozent aller bekannten und vermuteten Ölreserven sowie fast sämtlicher Reserven an Mineralien.1

Die USA, die nach der neuen Regelung Anspruch auf ausgedehnte EEZ auf drei Ozeanen sowie im Golf von Mexiko und der Karibik hätten, haben das Abkommen bislang nicht ratifiziert, wahrscheinlich aus der bekannten Furcht heraus, irgendwelche Kompromisse eingehen zu müssen und sich internationalen Gesetzen zu unterwerfen.

Vielleicht ist die Lage für die USA auch nicht so, dass die Gefahr von Kompromissdruck entstehen könnte. Im asiatischen Raum ist dies anders: Hier liegen die verschiedenen Meeresanrainer so nahe beieinander, dass die jeweiligen CEE-Ansprüche begrenzt werden müssen. Die UNCLOS bietet dafür keine Verfahrensregeln an und geht davon aus, dass die interessierten Staaten das untereinander regeln. Wenn man die Karte betrachtet, wird deutlich, dass vor allem Japan durch die neue Regelung begünstigt würde, wenn sie in höchstmöglichem Ausmaß angewendet würde. Japan würden dann im Nordpazifik und im Nordwestpazifik ausgedehnte Seegebiete zufallen. China ist demgegenüber durch seine geographische Lage benachteiligt. Seine Küstenlinie ist zwar mit 30.000 km geringfügig länger als die Japans, bietet jedoch wenig Raum zur Ausdehnung in die Weiten der Ozeane, weil dies sehr schnell durch nahe gelegene Staaten und ihre Ansprüche begrenzt würde (Philippinen, Korea, Taiwan, Japan). Hinzukommt, dass China in der Zeit der ersten territorialen Aufteilung des Pazifik im 19. und 20. Jahrhundert keine Rolle spielte. Heutzutage besteht aus der Sicht Chinas die Gefahr, dass sein Zugang zum Pazifik durch die verschiedenen EEZs der Nachbarstaaten, vor allem in einem Konfliktfall mit diesen, ganz blockiert werden könnte.

Man konnte in den letzten Jahrzehnten verfolgen, wie die neue See-Weltordnung sich langsam herausbildete, geleitet von neuen Interessen und neuen Zwängen. Der Versuch, auf dem Gebiet des internationalen Rechts dieser Entwicklung Rechnung zu tragen, ist, gegenüber der Dynamik des Kampfs um Rohstoffe, Einflüsse und Macht, noch nicht sehr weit gediehen. Hinzu kommt, dass in unserer Zeit es nicht mehr nur und vielleicht nicht mehr in erster Linie die Nationalstaaten sind, die den Verteilungskampf dominieren, sondern immer mehr die multinationalen oder globalen Konzerne, für die oft die Regierungen nur Agenten sind.

Angesichts der Schwierigkeiten dieser Probleme und der widersprüchlichen Interessen ist das Meeres-Völkerrecht immer noch schwach entwickelt. Da gibt es keinen Unterschied zur globalen Rechtssprechung, die seit jeher nur versuchen kann, die schlimmsten „Auswüchse” im kapitalistischen Macht- und Konkurrenzkampf anzuprangern. Mittel, gegen sie vorzugehen, hatte das Völkerrecht nie zur Verfügung. Dem entspricht auch die UNCLOS-Vereinbarung: Sie beruht auf der alleinigen Freiwilligkeit, hat keine Möglichkeiten, Verstöße zu sanktionieren, beruht auf einem Vertragstext, der selber schon ein Kompromiss ist zwischen dem Ideal des Schutzes der Meere und den ihm entgegenstehenden wirtschaftlichen Aktivitäten. Also kann auch diese Vereinbarung, die regelmäßig erneuert und ergänzt werden soll, nur „chaotisch und ohne Bestimmtheit”2 Recht sprechen.

Ohne über Zwangsmittel zu verfügen, kann das Völkerrecht nur zusehen, wenn globale oder regionale Hegemonialstrukturen entstehen. Unter dem Druck, rechtliche Grundlagen zu schaffen für die Ausbeutung von Bodenschätzen am Meeresgrund, hat man es bei einer sehr mechanischen Regelung belassen: der Zulassung von Zonen wirtschaftlicher Exklusivität mit noch nicht einmal eindeutig festgelegter Ausdehnung.

Ein anderer Versuch, die Reichtümer der Welt nicht in private oder lokale Kontrolle fallen zu lassen, ist gescheitert. Nach dem Muster des „Welt-Erbes” sollte es eine Konvention für das Meeresrecht geben, durch die der Gedanke des gemeinsamen Eigentums und der gerechten Aufteilung der Schätze des Meeres geregelt würde. Sie wurde ebenfalls 1982 konzipiert und ist als die „Konvention von Montego Bay” bekannt geworden. Die mineralischen Reichtümer des Meeres sollten unter ein Statut gestellt werden, das eine kontrollierte internationale Ausbeutung organisieren und regeln sollte. Die Gewinne sollten allen zugute kommen. Genau wegen solcher Bestimmungen haben wichtige Länder wie USA, Großbritannien und Deutschland sofort die Zustimmung verweigert. Elf Jahre später haben sie einen inzwischen vollkommen veränderten Text vorgelegt, in dem vor allem diese weltweite Kontrolle weitgehend gestrichen und dafür Prinzipien des Freien Markts eingeführt worden waren. Seither hat man von diesem Versuch nichts mehr gehört.

Nach Artikel 21 der UNCLOS ist eine „Insel” ein „natürlich begrenztes Landgebiet, von Wasser umgeben, das auch bei Flut über Wasser ist”. Felsen dagegen, die „keine menschliche Besiedelung oder eigenständige wirtschaftliche Tätigkeiten erlauben”, können weder ein Küsten-Hoheitsgebiet noch eine EEZ beanspruchen. Das heißt, dass größere und vor allem besiedelte Inseln ihrerseits zum Anlaß für einen Anspruch auf eine EEZ werden können. Damit erwirbt eine Nation, die Inseln besetzt oder auf andere Weise in ihren Besitz bringt3, gleichzeitig das Recht, um die Insel(n) herum eine neue EEZ zu beanspruchen, was bei fern liegenden Inseln das eigene Einflußgebiet gewaltig vergrößern kann.

Das Ungleichgewicht zwischen der Größe einer Insel und der Ausdehnung der Seegebiete, auf die ein Anspruch erhoben wird, ist oft extrem. Die „norma­le” Ausdehnung des Souveränitätsbereichs, auch um eine Insel herum, beträgt 200 sm (370 km), was einem Gebiet von etwa 400.000 km² entspricht4. Wird diese Ausdehnung um eine EEZ auf das theoretisch mögliche Maximum von 350 sm (650 km) erweitert, erstreckte sich das Einflussgebiet, das dadurch entsteht, auf 1,337 Mio km² und wäre dreieinhalb mal so groß wie Japan.

Entscheidend bei den dadurch entstehenden unvermeidlichen Auseinandersetzungen ist die Interpretation der UNO-Vereinbarung. Es kommt darauf an, wie man die dort hinterlegte Definition von „Insel” auslegt, eng oder weit. Im Falle des Ostmeers5 und der strittigen Inseln Paracel und Spratley gibt es von allen Seite auch noch eine andere Begründung für Souveränitätsansprüche, die sich auf vergangene und zum Teil weit zurückliegende dokumentierte internationale Vereinbarungen oder Erklärungen berufen, sowie auf die seither ausgeübte „Verwaltung” über die entsprechende Insel, ohne dass dabei wirklich eine Besiedelung oder wirtschaftliche Aktivität vorliegt. Es ist klar, dass in solcher Rechtslage – ohne solche Besiedelung oder Aktivität könnte einer Insel zwar die Souveränität, nicht aber das Recht auf eine EEZ zugesprochen werden – allen möglichen Behauptungen oder Maßnahmen Tür und Tor geöffnet sind, mit denen den Vorgaben von UNCLOS wenigstens theoretisch nachträglich entsprochen werden könnte. Denn gerade in diesem Gebiet entsprechen die meisten Inseln, auf die China Anspruch erhebt, nicht diesen Vorgaben.

Wenn man die ungeheuren Vorteile betrachtet, die Japan durch die Beschlüsse von UNCLOS zugefallen sind, und daneben stellt, wie wenig China von diesen profitieren konnte, und wenn man darüber hinaus die seit Jahrzehnten von Japan und den USA betrieben Politik des „containment” gegenüber China bedenkt, dann erscheinen die Ansprüche Chinas auf die Senkaku- und Diaoyu-Inseln eher bescheiden, zumal sie innerhalb der 200 sm-Zone von der chinesischen Küste liegen, sind aber ein wichtiger Hinweis auf die Bedeutung und Gefährlichkeit der dahinter liegenden Konflikte, die noch gar nicht offen zutage treten. Nur mit dem Hinweis darauf wird die schroffe Haltung Chinas verständlich, auf diesen kleinen Konflikt mit einer großangelegten Kampagne zum Boykott japanischer Einfuhren (vor allem Kraftfahrzeuge) zu reagieren.

Inzwischen haben die USA vehement und demonstrativ ihre militärische Präsenz in Südostasien verstärkt. Die Regierung will eigenen Ankündigungen zufolge bis 2020 60 % ihrer Seestreitkräfte (inkl. 6 Flugzeugträger) im Pazifik stationieren6. Offen wird dies damit begründet, man solle einer chinesischen Aufrüstung entgegentreten. Vor allem richten sich die Maßnahmen gegen die Absicht Chinas, zwei durch die Gewässer führende Verteidigungslinien aufzubauen. Diese Linien sollen über freies Meer laufen, von Insel zu Insel, wo Befestigungen entstehen sollen.

Es ist ein Plan zur Befreiung aus der Umklammerung durch fremde Staaten in den China umgebenden Meeren, die man eventuell als Verbündete gewinnen will. Aber es ist ein Plan, der vor der Einführung von UNCLOS konzipiert wurde. Wenn China auf diese Weise einen „Ausbruch” versuchen, von den beiden Verteidigungslinien her in den Pazifik vorstoßen will, um zu einem pazifischen und damit „global player” zu werden, so ist dies mit UNCLOS nicht leichter geworden.

Politisch umgesetzt wird diese Haltung durch die chinesische Führung mit durch die „reaktiven Bekräftigung” von Ansprüchen. Das bedeutet, dass jeder Anlass, der kleinste Zwischenfall an einer Grenze genutzt wird, um mit einer Demonstration der Stärke zu antworten und zu versuchen, den Status quo der Grenzziehung zum eigenen Gunsten zu verändern. Dieses Vorgehen steht in striktem Gegensatz zur einstigen „Normalisierungs”-Politik Deng Xiaopings Ende der 1970er Jahre, die darauf abzielte, die nachbarschaftlichen Auseinandersetzungen zu vermeiden und freundschaftliche Beziehungen mit allen Nachbarn aufzubauen. „Unsere Souveränität bekräftigen, die Konflikte beiseite legen, eine gemeinsame Entwicklung anstre­ben” hieß es damals. Noch im Jahre 2000 hatte der Außenminister diese Haltung betont: „Wenn die Bedingungen nicht geeignet sind, einen territorialen Konflikt dauerhaft zu lösen, können die Diskussionen über Fragen der Souveränität auf einen späteren Zeitpunkt verschoben werden, um Konflikte zu vermeiden.”7

Es scheinen vor allem wirtschaftliche Kreise, regionale Administrationen und Agenturen in China zu sein, die seit einigen Jahren den Streit um das Ostmeer wieder auf die Tagesordnung gesetzt haben. Die Provinzregierungen von Guangxi, Guangdong und vor allem Hainan, die für ihre Fischfangindustrie neue Betätigungsfelder suchen und sogar einen internationalen Tourismus aufbauen wollen, verlangen die Unterstützung der Zentralregierung bei der Sicherung der chinesischen Interessen in diesem Seegebiet. Bei ihrem Verhältnis zu Beijing scheinen diese Provinzregierungen nach dem Motto zu handeln „Erst handeln, dann nachdenken”. Sie setzen ihre Steine immer ein wenig weiter vorwärts auf dem Feld der wirtschaftlichen Ausdehnung und sind nur widerwillig bereit, zurück zu stecken, wenn Beijing abwinkt.

Dieser innere Konflikt drückt sich auch auf organisatorischem Gebiet aus: Es gibt zwei Institutionen der Marine, die im Ostmeer zuständig sind: die Ordnungspolizei, unterstellt dem Ministerium für Boden und Ressourcen, und die Einheiten zur Verteidigung der Rechte der Fischer, dem Landwirtschaftsministerium zugeordnet. Beide treten inzwischen in einen Wettstreit miteinander, was die allgemeine Spannung erhöht, weil das Vorgehen dieser militärischen Formationen oft die Grenzen der offiziell diplomatisch als angemessen geltenden Haltung verläßt. Für die Regierung hat dies Vorteile, es kann wesentlich weiter gegangen werden bei den Provokationen, ohne dass die Gefahr einer allgemeinen militärischen Konfrontation besteht.

So hat die chinesische Marine bislang bei den Zwischenfällen kaum eine Rolle gespielt. Sie hält sich heraus oder kommt zu spät. Trotzdem zögert man in Beijing nicht, bei dem Versuch anderer Staaten, ihre Souveränität über bestimmte Inseln auszuüben, massiv zu intervenieren und dabei Fakten zu schaffen. Das war so bei dem Zwischenfall um das Scarborough-Riff im April 2012, als die Philippinen auf das Eindringen von chinesischen Fischern in das Gebiet ein Kriegsschiff dorthin entsandten. China rückte sofort mit einer großen Streitmacht an und untersagte den philippinischen Fischern, in das Gebiet einzudringen. Einfuhren von tropischen Früchten aus den Philippinen wurden beschlagnahmt. Seitdem ist das Riff, obwohl nahe an der philippinischen Küsten liegend, unter chinesischer Kontrolle, als Folge eines fait accompli. Ähnlich reagierte Beijing, als in Vietnam ein neues Gesetz über den Schiffsverkehr in der Gegend der Inseln Spratley und Paracel verabschiedet wurde. Überstürzt wurde die Gründung einer neuen chinesischen Provinzhauptstadt in Sansha angekündigt und dort eine militärische Garnison stationiert. Die staatliche Ölförderungsgesellschaft CNOC schrieb Lizenzen für die Förderung aus.8

Es gelang Beijing auch, eine Erklärung der ASEAN-Staaten zu den Konflikten im Ostmeer, eingereicht von den Philippinen und Vietnam beim Ministertreffen der Organisation im Juli 2012, von der Tagesordnung nehmen zu lassen. Dieses Vorgehen scheint typisch zu sein für eine Strategie, sich zwar mit jedem einzelnen Kontrahenten anzulegen, nicht aber zuzulassen, dass die Probleme bei internationalen Treffen zur Sprache kommen.

„Der Aufstieg eines neuen Nationalismus, das Fehlen einer regionalen Führungsmacht und der ungewisse Charakter der politischen Umgestaltungen verschärfen das Risiko einer Kriegsspirale im chinesischen Meer. Dieses Risiko ist umso größer, als die Institutionen, die Mechanismen und Prozesse, die diese Spirale vielleicht anhalten könnten, in den letzten Jahren stark geschwächt worden sind.”9

Anmerkungen:
1 Zahlen nach: „Enzyclopedia of Earth”, letzte Ausgabe März 2012, Washington (National Council for Science and the Environment) 2 Chemillier-Gendreau, S. 28
3 Wie in jüngster Zeit Japan, das einige Inseln im Nordwestpazifik von einem Privatmann gekauft hat, auf die auch China Ansprüche erhebt.
4 Bei einer Inselgröße von etwa 1 km²
5 im Westen „südchinesisches Meer” genannt
6 So Verteidigungsminister Leon Panetta in Singapur am 2. Juni 2012
7 Aus einem Kommuniqué des chinesischen Außenministeriums vom 17. 09. 2000
8 Kleine-Ahlbrandt

Quellen:
Monique Chemillier-Gendreau: Le droit international de la mer et ses conditions d’application dans la region. In: Vietnam et la mer, hrsg. von Monique Chemillier-Genrdeau, Paris 2002 (diesem Buch sind auch die Zeichnungen entnommen)
Stéphanie Kleine-Ahlbrandt: Guerre des nationalismes en mer de Chine. Le Monde diplomatique, November 2012
Gavan McCormack: Troubled Seas: Japan’s Pacific and East China Sea Domains (and Claims). In: The Asia-Pacific Journal, Vol. 10. Issue 36, No. 4, 3. 09. 2012
Vietnam Peace and Development Foundation (Hrsg): Vietnam and the East Sea, The Gioi, Hanoi 2012 (Broschüre)

veröffentlicht im Vietnam Kurier 2/2012